Haiti

Résumé: Cadre de Coopération Intérimaire (CCI)

7 JUILLET 2004

1. La République d’Haïti vient de célébrer le Bicentenaire de son indépendance. Son histoire au cours de ces deux cents ans a été souvent douloureuse et parfois tragique. L’instabilité politique a été récurrente sur les deux dernières décennies. La promulgation de la Constitution en 1987 et les élections de 1990 avaient fait naître de forts espoirs, interrompus par un Coup d’Etat et un embargo international qui a asphyxié économiquement le pays. Apres le retour à l’ordre constitutionnel en 1994 et une crise institutionnelle non résolue, les élections contestées de 2000 ont entraîné une réduction sensible de l’aide externe. Avec un Etat affaibli, les pratiques de mauvaise gouvernance se sont multipliées ces dernières années.

2. Le 29 février 2004, le Président Aristide démissionne et quitte le pays. Conformément à la Constitution, M. Boniface Alexandre, Président de la Cour de Cassation, prête serment comme Président intérimaire. Dans la soirée, le Conseil de Sécurité des Nations Unies vote la résolution 1529 autorisant le déploiement immédiat d’une Force Multinationale Intérimaire (MIF). A la suite d’un processus de consultation, M. Latortue est désigné comme Premier Ministre intérimaire et forme son gouvernement le 17 mars 2004. Le 30 avril 2004, le Conseil de Sécurité des Nations Unies créé, par la résolution 1542, la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH).

3. La situation socio- économique d’Haïti est alarmante. Haïti se classe au 146^ème rang pour l’indice de développement humain (IDH). On estime que deux tiers des 8 millions d’haïtiens vivent sous le seuil de pauvreté monétaire. L’espérance de vie est de 53 ans, la mortalité infantile est de 80 pour 1.000, la prévalence du VIH/SIDA atteint 5% de la population et le taux net de scolarisation en primaire est de 68%. La crise politique, la mauvaise gouvernance et l’instabilité économique ont fragilisé une population de plus en plus exposée à la précarité et à l’inadéquation des mécanismes traditionnels de survie.

4. Les résultats de la coopération sur les dix dernières années sont très en deçà des attentes, des besoins et des moyens mobilisés. Le Cadre de coopération intérimaire (CCI) repose sur les leçons apprises par le gouvernement et par les bailleurs de fonds. Le CCI s’inscrit ainsi dans la volonté de concevoir l’appui de la communauté internationale à partir de l’identification conjointe et réaliste des besoins et des programmes couvrant la période de transition (2004-2006). Cet exercice a été dirigé par le Gouvernement avec l’appui externe (vingt six agences bilatérales, multilatérales ou du Système des Nations Unies). Malgré des délais très courts, le CCI a été l’objet d’une participation et consultation des principaux acteurs de la société haïtienne. Le CCI doit aussi déclencher un partenariat plus large la préparation d’un Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP).

5. Le processus reflète la dynamique de partenariat entre le gouvernement et les bailleurs. Sous la coordination d’un Comité de Pilotage, dix groupes thématiques se sont attachés à établir un état des lieux et des besoins prioritaires dans les domaines suivants : 1) gouvernance politique et dialogue national avec deux sous-groupes : a) sécurité, police et démobilisation, désarmement et réintégration (DDR) et b) justice, institutions pénitentiaires et droits humains 2) gouvernance économique et développement institutionnel 3) création rapide d’emplois et filets de sécurité et protection sociale, 4) protection et réhabilitation de l’environnement, 5) aménagement du territoire, développement local et décentralisation, 6) santé et nutrition, 7) éducation et culture, avec deux sous groupes : a) éducation, jeunesse et sports et b) culture, média et communication, 8) agriculture et sécurité alimentaire, 9) infrastructures avec quatre sous-groupes : a) routes et transports, b) énergie, c) eau et assainissement, d) réhabilitation des bidonvilles et déchets solides, 10) développement du secteur privé et PME/PMI. Le CCI a aussi pris en considération des thématiques transversales et intersectorielles comme la prévention de crises, les droits humains, l’approche de genre et le VIH/SIDA. Au delà du travail des groupes thématiques, des efforts spécifiques afin de trouver des bénéfices rapides pour la population ont été réalisés dans quelques secteurs clés.

6. Le CCI repose sur les grandes lignes de la stratégie gouvernementale de transition. Le gouvernement de transition souhaite réconcilier la Nation avec elle-même en impliquant toutes les composantes de la société et en favorisant un dialogue politique. Le gouvernement s’est engagé à organiser des élections locales, législatives et présidentielles en 2005 et à restaurer la stabilité macro-économique. Les priorités immédiates sont la restauration de la sécurité, le rétablissement des services publics et la possibilité d’opportunités économiques pour les populations les plus affectées par la crise. Les principales priorités du gouvernement peuvent être articulées autour de quatre axes stratégiques : 1) Assurer une meilleure gouvernance politique et promouvoir le dialogue national ; 2) Renforcer la gouvernance économique et contribuer au développement institutionnel ; 3) Favoriser la relance économique ; 4) Améliorer l’accès aux services de base. Ces engagements du gouvernement haïtien doivent favoriser la poursuite des Objectifs de Développement du Millénaire (ODM) pour 2015.

7. Axe 1. Assurer une meilleure gouvernance politique et promouvoir le dialogue national. Le processus de transition, la tenue des élections et la reconstruction du pays sont menacées par le climat d’insécurité. La stratégie intérimaire vise à renforcer les capacités nationales nécessaires et à engager tous les secteurs de la société dans le processus de désarmement. Elle vise à désarmer et démanteler les groupes armés et à assurer la réhabilitation et la réinsertion des membres des ces groupes. La police nationale d’Haïti (PNH) a été fortement politisée et doit être professionnalisée afin de combattre efficacement la corruption, l’impunité et les manquements aux droits humains.

8. Le pouvoir judiciaire a aussi été faiblement organisé et fortement dépendant du pouvoir exécutif et l’accès au droit et à la justice reste difficile et aléatoire. Il est donc prévu de lutter contre l’impunité, de favoriser l’indépendance judiciaire, de favoriser l’accès à la justice, de réhabiliter les infrastructures physiques et de favoriser la formation et l’information juridique. Il est aussi envisagé de promouvoir une justice de « première ligne » participative et d’encourager la participation des femmes dans l’espace de décision. De même, le respect des droits humains et des libertés fondamentales passe par la promotion d’un partenariat entre le gouvernement et les organisations de droits humains. Concernant les établissements pénitentiaires il est prévu de mettre en place de reformes visant à gérer plus rationnellement la population carcérale.

9. La restauration de cet Etat de droit et des libertés fondamentales passe par de réels changements de comportements. Une large partie de la population a été historiquement exclue du processus politique. C’est ainsi que le pays a souffert de divisions qui ont largement hypothéqué les efforts de développement. Le gouvernement de transition veut initier une vraie dynamique de réconciliation et dialogue nationale qui permette d’apporter des solutions durables, consensuelles pour la réduction des risques de conflits et de crises dans le pays. C’est ainsi que la transition politique se fera par la tenue d’élections libres, crédibles et transparentes. Des élections municipales, législatives et présidentielles vont se tenir en 2005 et la transition s’achèvera ainsi par l’investiture du nouveau président élu. Avec l’appui de la communauté internationale et de la MINUSTAH, le nouveau Conseil Electoral Provisoire (CEP) devra établir le calendrier des élections et les mesures nécessaires pour assurer la réussite des élections.

10. Axe 2. Renforcer la gouvernance économique et contribuer au développement institutionnel. Les faiblesses en matière de gouvernance économique ont constitué l’un des freins les plus sérieux à la croissance économique et à la réduction de la pauvreté en Haïti. La stratégie intérimaire vise à rendre le processus budgétaire efficient, transparent et crédible. Elle vise également à renforcer les mécanismes de passation de marchés publics et à assainir et moderniser la gestion des entreprises publiques dans des secteurs clés. Le gouvernement a décidé la mise en place d’une Unité indépendante de Lutte contre la Corruption.

11. Le renforcement des capacités institutionnelles est également un aspect clef de la réussite du CCI. Considérant la manque d’efficience de l’administration publique et la nécessité d’accroître les capacités d’absorption de l’Etat, la stratégie intérimaire vise à augmenter sélectivement, et en toute transparence, les ressources humaines pour l’administration publique et à les former massivement. Elle vise également à améliorer substantiellement la rémunération et le système d’incitations des fonctionnaires ainsi qu’à préparer une réforme de la fonction publique.

12. La stratégie intérimaire vise à s’assurer que l’impact rapide des interventions se fasse avec une certaine appropriation des communautés. Pour cela, il est prévu l’appui à la mise en place de structures de participation décentralisées pour l’élaboration de programmes d’actions stratégiques à l’échelle locale. Parallèlement, il faudra préparer la mise en place de mécanismes de coordination de ces actions décentralisées. La stratégie intérimaire vise également l’élaboration et la validation de politiques de décentralisation, d’aménagement du territoire et de développement local pour soumission au prochain gouvernement.

13. Axe 3. Favoriser la relance économique Afin de créer de l’emploi et de la richesse, la relance économique doit pouvoir s’appuyer sur une stabilité macro-économique, sur la réhabilitation d’infrastructures vitales, sur le développement du secteur privé et sur la dynamisation de l’agriculture dans le respect et la protection de l’environnement. Le gouvernement de transition a formulé en consultation avec les services du FMI un programme macroéconomique pour la deuxième moitié de l’année fiscale (avril-septembre 2004. L’aboutissement des objectifs du programme dépend largement de la discipline budgétaire et de la réduction de la pression sur la politique monétaire. Le gouvernement compte augmenter les recettes fiscales, réduire les dépenses discrétionnaires et améliorer la transparence dans le secteur public. Le gouvernement s’est aussi engagé à développer un plan pour l’apurement des arriérés externes et pour assurer le service régulier de sa dette.

14. Faute d’investissements et d’entretiens, l’état des infrastructures, de la production et de la distribution de l’électricité constitue une contrainte majeure à la relance économique. La stratégie intérimaire vise à rétablir le service d’électricité d’ici septembre 2004, à améliorer la qualité de services et à assainir l’EDH. Il est envisagé un contrat de gestion à une entreprise pour le moyen terme (5 ans) et la mise en place d’un plan d’investissement articulé sur le moyen terme permettant d’augmenter l’accès à l’électricité de la population de 10% à 50% d’ici à 2013. Pour les routes, il est prévu de mobiliser et mettre en œuvre les investissements nécessaires pour s’assurer que les routes essentielles au développement du pays soient praticables en toutes circonstances et, concomitamment, de mettre en place un cadre institutionnel et financier à même de garantir la durabilité de ces investissements (Fonds d’entretien routier et renforcement institutionnel). Pour la gestion des ports et aéroports il est prévu d’identifier et de réaliser immédiatement les investissements indispensables ainsi que de préparer les réformes nécessaires à leur modernisation.

15. Le secteur privé haïtien est le principal pourvoyeur d’emplois productifs. La stratégie intérimaire vise à relancer le secteur privé et les PME/PMI par la création d’un Fonds de recapitalisation pour les entreprises victimes des évènements de février-mars 2004, d’un Fonds de caution mutuelle pour les petites entreprises pour chacun des métiers de la petite industrie et par l’injection de ressources financières dans le système de la micro finance. Des mesures d’accompagnement et de facilitation seront proposées afin de favoriser une meilleure intégration d’Haïti dans les marchés régionaux et internationaux. Compte tenu que la plupart de l’emploi en Haïti est dans le secteur informel, il est essentiel de favoriser stratégiquement des travaux à haute intensité de main d’œuvre. Il est ainsi prévu la création de 50.000 emplois temporaires d’ici septembre 2004 et de 750.000 dans les prochaines deux ans (dont 30% des femmes).

16. En milieu rural, où vit 60% de la population, les deux tiers des actifs sont occupés dans la production agricole. Le peu de technologie disponible et le faible niveau de capitalisation des producteurs haïtiens font qu’on a largement dépassé la capacité de la terre à soutenir les nécessités de revenu des familles, dans un contexte de forte pression démographique. Il est donc prévu de contribuer à un relèvement rapide des exploitations agricoles et du monde rural et à une intensification durable de la production agricole. Il est également envisagé d’assurer l’efficacité, l’efficience et l’harmonisation des différentes interventions.

17. La pérennité de ces efforts de relance économique est menacée par la dégradation avancée de l’environnement. Les récentes inondations de mai 2004 nous rappellent qu’Haïti est un pays en situation d’extrême vulnérabilité face aux aléas naturels, aggravée par la dégradation de l’environnement, les taux très élevés de pauvreté et de vulnérabilité sociale de sa population et de non maîtrise de l’espace rural et urbain. Il est envisagé de promouvoir activement la substitution de bois et du charbon de bois, de lutter contre la dégradation des terres et des ressources naturelles et de renforcer la gestion des risques et des désastres.

18. Axe 4. Améliorer l’accès aux services de base. Un nombre important de la population est exclue de l’accès aux services de base et reste ainsi fortement exposé aux risques. La détérioration de la crise socio-économique et politique au début de l’année 2004 a rendu les besoins d’aide humanitaire et de protection très urgents et l’accès aux services de base encore plus rare. La stratégie intérimaire pour l’aide humanitaire et la réhabilitation post-désastre vise à renforcer la capacité nationale et locale des autorités à mieux identifier les groupes vulnérables, à leur fournir de l’assistance et à assurer le suivi des conditions sociales ainsi qu’à identifier les besoins humanitaires non couverts par les appels humanitaires existants.

19. Les principaux indicateurs de santé en Haïti sont assez alarmants. La mortalité infantile, juvénile et maternelle demeure très élevée, et l’accès à l’eau potable assez limité. La stratégie intérimaire vise la relance du fonctionnement des principaux hôpitaux, l’extension du Paquet minimum de services à 2.500.000 haïtiens en développant 20 unités communales de santé (districts sanitaires), le renforcement de la capacité de gestion et de coordination du Ministère de la Santé Publique et de la Population. De même, elle vise l’amélioration de l’accès aux soins de la population -et des groupes vulnérables en particulier- et la relance des programmes prioritaires : médicaments et intrants essentiels ; prévention et la prise en charge thérapeutique des enfants et des femmes dénutris, des personnes atteintes du VIH/SIDA et de tuberculose et par des activités de vaccination systématique des enfants de moins d’un an. Quant à l’eau potable et l’assainissement, il est envisagé de renforcer la capacité de production en milieu urbain de manière à pouvoir fournir, en moyenne, de l’eau quatre heures par jour, de renforcer les capacités institutionnelles du secteur et d’améliorer les services fournis, particulièrement à des groupes vulnérables en milieu urbain et rural.

20. L’insécurité alimentaire se traduit par des taux de malnutrition élevés, notamment chez les enfants de moins de cinq ans : 23% de ces enfants souffrent de malnutrition chronique, 5% de malnutrition aiguë et 17% d’insuffisance pondérale. On estime à 400.000, le nombre de ménages de paysans pauvres vivant dans les zones rurales sensibles à la sécheresse ou à d’autres aléas climatiques. La stratégie intérimaire souhaite assurer l’harmonisation des interventions intersectorielles et interinstitutionnelles en renforçant le cadre institutionnel et juridique de la Coordination Nationale de la Sécurité alimentaire.

21. Le système éducatif fait face à des énormes défis d’accès et de qualité. Le Ministère de l’Education Nationale et de la Culture manque des moyens pour exercer son rôle normatif et régulateur et le niveau de concertation avec un secteur privé prédominant (80% de l’offre scolaire) est peu satisfaisant. Une rareté de l’offre de scolarisation persiste, particulièrement dans les zones pauvres et rurales (environ 500,000 enfants n’ont pas encore accès à l’éducation de base) et la qualité et l’efficacité de l’éducation est très faible. La stratégie intérimaire vise à court terme à organiser, encadrer et financer les fournitures scolaires et aides pour la rentrée scolaire de septembre 2004. Elle cherche à mettre en place de mesures d’appui à la gouvernance et à améliorer l’accès et les conditions de l’apprentissage ainsi que la qualité de l’éducation. Pour la formation professionnelle, il est prévu de faciliter l’accès et d’augmenter la pertinence et la qualité de la formation professionnelle et de renforcer la capacité de gouvernance de l´Institut National de Formation Professionnelle. Pour le secteur universitaire, il est envisagé de réhabiliter les universités et facultés endommagées lors de événements de 2004, d’améliorer le statut des étudiants et de préparer une réforme de l’enseignement supérieur avec l’objectif d’améliorer l’accès ainsi que la qualité des formations offertes.

22. Dans le domaine de la culture, les médias et les communications, Haïti compte sur certains acquis de taille. Il est envisagé de renforcer la capacité des institutions culturelles et des médias publics et privés, en particulier dans la promotion d’une société pluraliste et démocratique. Il est envisagé de sauvegarder, protéger et gérer le patrimoine culturel ainsi que de promouvoir la richesse culture haïtienne. Il est prévu également de favoriser l’accès aux technologies de l’information et de la communication au plus grand nombre et de développer et de valider une politique nationale de l’information et de son cadre régulateur.

23. L’amélioration des la situation des bidonvilles et de la gestion des déchets est aussi un secteur d’intervention prioritaire. Le degré d’urbanisation de la population est passé de 25% en 1982 à 40% en 2003. L’urbanisation tardive s’est fait dans un cadre informel et spontané avec une forte concentration sur l’aire métropolitaine de Port-au-Prince. La stratégie intérimaire pour les bidonvilles vise à améliorer physiquement certains bidonvilles dans l’Aire métropolitaine de Port-au-Prince et dans les villes secondaires du pays, à préparer la formulation participative d’un Programme national d’amélioration de l’habitat urbain et à renforcer institutionnellement les ministères et mairies impliqués dans ce secteur. La stratégie intérimaire pour la gestion de déchets vise d’assurer la collecte/ramassage effective et efficace des déchets solides dans l'aire métropolitaine de Port-au-Prince et des principales communes secondaires ainsi qu’un un traitement/élimination adéquat des déchets solides. Il est aussi envisagé de renforcer le cadre légal, institutionnel et financier au niveau national et au niveau municipal.

24. Dans le cadre du CCI, les filets de sécurité et protection sociale doivent permettre de répondre aux besoins des groupes les plus vulnérables. L’analyse des besoins les plus prioritaires, ainsi que des capacités actuelles et potentielles pour les satisfaire, suggère une stratégie intérimaire qui combine les différentes approches de la gestion du risque en se concentrant sur un nombre restreint de risques et d’interventions. En même temps, il s’agit de mettre à profit les avantages comparatifs des différents acteurs, en insistant d’un côté sur les responsabilités du gouvernement en termes de politiques, de coordination, de supervision et d’évaluation, et de l’autre côté sur la capacité opérationnelle du secteur privé et de la société civile.

25. Les besoins globaux de financement pour la mise oeuvre du CCI sur la période juillet 2004–septembre 2006 sont estimés à environ 1.366 millions de $US. Les ressources internes disponibles du budget national pour les activités du CCI se chiffre à environ 127 millions de $US. De même, environ 315 millions de $US des ressources externes sont déjà disponibles pour le financement de programmes et projets ayant fait l’objet des conventions signées entre les bailleurs des fonds et le Gouvernement d’Haïti. Ce qui laisse un écart de 924 millions de $US à financer. Sur ce montant, environ 145 millions de $US correspondent au financement requis pour le reste de l’année fiscale en cours (juillet-septembre 2004), 426 millions de $US correspondent à l’année fiscale 2004-05 et 353 millions de $US à l’année fiscale 2005-06. Bien que le Gouvernement ait l’intention d’augmenter ses recettes et d’en allouer une bonne partie au financement des interventions envisagées dans le CCI, la plus grande partie de l’écart de financement identifié va nécessiter l’assistance des bailleurs de fonds. La mise en œuvre réussie du CCI demandera également un rythme soutenu de décaissements et un démarrage rapide des activités de soutien au CCI pour pouvoir atteindre les objectifs identifiés.

26. Le CCI prévoit la mise en place des mécanismes de coordination et suivi de l’aide. L’élaboration du CCI a initié un dialogue et un travail conjoint avec les autorités du gouvernement de transition et, au niveau des groupes thématiques, avec les ministères sectoriels et les représentants de la société civile. Sous la responsabilité du gouvernement, le mécanisme de dialogue et de coordination doit permettre de faciliter un dialogue participatif et inclusif de l’ensemble de la société haïtienne autour du CCI et de mettre à disposition des fonds en proportion avec la réelle capacité d’absorption et de réalisation du pays. Il doit également permettre de favoriser l’harmonisation de la “demande” de financements et de “l’offre” de ressources de la communauté internationale, incluant aussi les ONG et d’intégrer verticalement la coordination au niveau de l’État haïtien avec le renforcement des fonctions centrales de coordination et du contrôle budgétaire. La coordination des interventions entre les agences internationales, l’harmonisation des pratiques et l’effort coordonné de renforcement des capacités institutionnelles de l’Etat constituent aussi des enjeux de taille pour la mise ne œuvre du CCI. Finalement le mécanisme de coordination doit permettre une transition entre la phase de stabilisation et une stratégie participative de réduction de la pauvreté à plus long terme.